MCV: ce recomandări încă nu a îndeplinit România. România trebuie să mai lucreze la 7 recomandări din 2018 și 10 recomandări din 2017, făcute de Comisia Europeană, pentru a-și îndeplini obiectivele de reformare a sistemului de justiție.
“Punerea în aplicare a tuturor recomandărilor rămase este esențială pentru procesul de reformă, remediind efectele negative ale regreselor identificate în rapoartele MCV din 2017, 2018 și 2019 și permițând încheierea MCV”, arată raportul MCV emis de Comisia Europeană.
Obiectivul de referință 1: Independența sistemului judiciar și reforma sistemului judiciar
Legile justiției și garanțiile juridice pentru independența sistemului judiciar Recomandări din 2018:
Suspendarea imediată a punerii în aplicare a legilor justiției și a ordonanțelor de urgență subsecvente.
Revizuirea legilor justiției, ținând seama pe deplin de recomandările formulate în cadrul MCV, precum și de recomandările Comisiei de la Veneția și ale GRECO.
Conform raportului, în ceea ce privește fondul, recomandările MCV indică o serie de domenii în care Comisia va acorda o atenție deosebită rezultatului revizuirii legilor justiției. Acestea includ aspecte legate de structuri și proceduri, cum ar fi desființarea SIIJ, regimurile de răspundere disciplinară, civilă și penală pentru judecători și procurori, răspunderea și numirea conducerii Inspecției Judiciare, procedurile de numire și de revocare din funcție a procurorilor de rang înalt, precum și rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție și al CSM. De asemenea, prezintă importanță și impactul reformelor asupra independenței și a organizării carierei magistraților.
Printre altele, specialiștii din Comisie menționează următoarele:
“Având în vedere că legile justiției, în forma modificată în perioada 2018-2019, sunt încă în vigoare, preocupările legate de prejudiciile aduse funcționării sistemului judiciar persistă.
Un motiv serios de îngrijorare îl reprezintă în special existența și funcționarea SIIJ. Deși mai puține decât în anii precedenți, au existat noi cazuri de presiune din partea SIIJ asupra magistraților prin citații, preocupări cu privire la faptul că alegerea cazurilor care urmează să facă obiectul anchetelor este lipsită de obiectivitate, precum și exemple de scurgeri de informații către mass-media, care pot exercita presiune asupra judecătorilor și a procurorilor.
SIIJ are în continuare un impact negativ asupra cazurilor de corupție la nivel înalt. SIIJ intervine mai puțin în cazurile de corupție la nivel înalt aflate în curs – de exemplu, nu mai preia cazurile de corupție atribuite unor părți ale Ministerului Public – și practica problematică a retragerii căilor de atac în cauzele de corupție la nivel înalt a încetat după ce Curtea Constituțională a hotărât că transferarea căilor de atac către SIIJ este neconstituțională. Cu toate acestea, SIIJ continuă să solicite probe originale de la alte servicii ale Ministerului Public în cauzele de corupție aflate în curs, ceea ce riscă, în consecință, să perturbe desfășurarea cauzelor în fața instanțelor.
Parlamentul nu a fost de acord cu solicitarea guvernului de adoptare printr-o procedură de urgență, iar atunci când Camera Deputaților, ca primă cameră, a adoptat proiectul de lege în luna martie, a adăugat dispoziții care, în opinia sa, sunt menite să protejeze magistrații de anchetele de corupție abuzive, propunând ca o cerere de aprobare a trimiterii în judecată să treacă mai întâi pe la CSM37. Acest pas suplimentar a fost criticat de societatea civilă, de o mare parte a sistemului judiciar și chiar de CSM39, pe motiv că este echivalent cu o nouă formă de imunitate și ar putea fi considerat ca limitând răspunderea magistraților. Proiectul de lege se află în prezent în Senat, în calitate de cameră decizională. La 26 martie 2021, ministrul justiției a solicitat un aviz din partea Comisiei de la Veneția cu privire la proiectul de lege, în special cu privire la garanțiile suplimentare. Se preconizează că avizul Comisiei de la Veneția va fi adoptat în luna iulie.
În hotărârea sa din 18 mai 2021, CJUE a declarat că, pentru a fi compatibilă cu dreptul Uniunii, legislația prin care se înființează o astfel de secție specializată trebuie să fie justificată de imperative obiective și verificabile legate de buna administrare a justiției și să se asigure faptul că această secție nu poate fi utilizată ca instrument de control politic al activității judecătorilor și procurorilor și că secția își exercită competența în conformitate cu cerințele Cartei drepturilor fundamentale. În cazul în care nu îndeplinesc cerințele respective, aceste norme legislative ar putea fi percepute ca urmărind instituirea unui instrument de presiune și de intimidare a judecătorilor, care ar aduce atingere încrederii justițiabililor în justiție.
CJUE adaugă că normele legislative naționale în cauză nu pot avea ca efect ignorarea obligațiilor specifice care îi revin României în temeiul Deciziei privind MCV în domeniul luptei împotriva corupției.
În același timp, presiunea asupra resurselor umane ale instituțiilor judiciare continuă să crească, din cauza efectului combinat al lipsei de noi intrări în profesie în 2019 și 202028, al creșterii volumului de muncă alocat fiecărui judecător și fiecărui procuror, al unui număr tot mai mare de pensionări, al pragurilor de vechime disuasive pentru numiri și al restricțiilor privind delegările temporare (în special în cadrul Direcției Naționale Anticorupție).
Înrăutățirea în continuare a situației a fost evitată prin măsurile luate de guvern și de parlament pentru a amâna și, ulterior, a abroga intrarea în vigoare a dispozițiilor problematice referitoare la posibilitatea pensionării anticipate a magistraților după 20 de ani de serviciu și la creșterea numărului de judecători în anumite completuri de judecată”.
Constatarea Comisiei: Încheierea procesului legislativ îi va permite Comisiei să evalueze mai în detaliu progresele înregistrate în ceea ce privește punerea în aplicare a recomandărilor MCV referitoare la legile justiției.
Numiri în posturi de conducere în cadrul serviciilor de urmărire penală
Recomandarea din 2017: Punerea în practică a unui sistem robust și independent de numire a procurorilor de rang înalt, pe baza unor criterii clare și transparente, cu sprijinul Comisiei de la Veneția.
Recomandarea din 2018: Respectarea avizelor negative ale Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la numirea în posturi de conducere a procurorilor sau la revocarea procurorilor care ocupă posturi de conducere, până la instituirea unui nou cadru legislativ în conformitate cu recomandarea 1 formulată în ianuarie 2017.
Recomandarea din 2018: Relansarea unui proces de numire a unui procuror-șef al DNA cu experiență dovedită în urmărirea penală a infracțiunilor de corupție și cu un mandat clar pentru DNA de a continua efectuarea de anchete profesioniste, independente și imparțiale în materie de corupție.
Constatarea Comisiei: Pe scurt, s-a dat curs recomandării MCV privind numirea procurorului-șef al DNA. Procesul legislativ în curs de modificare a legilor justiției include dispoziții care vizează punerea în aplicare a recomandărilor cărora nu li s-a dat curs privind numirile în cadrul organelor de urmărire penală. Măsura în care vor fi fost puse în aplicare toate recomandările va putea fi evaluată odată ce acest proces se va fi încheiat.
Codurile de conduită
Recomandarea din 2017: Asigurarea faptului că în Codul de conduită pentru parlamentari, care este în curs de elaborare în Parlament, sunt incluse prevederi clare cu privire la respectul reciproc dintre instituții și se precizează în mod clar că parlamentarii și procesul parlamentar ar trebui să respecte independența sistemului judiciar. Un Cod de conduită similar ar putea fi adoptat pentru miniștri.
Constatarea Comisiei: Având în vedere evoluțiile care au avut loc în cursul mandatului legislativ anterior în ceea ce privește respectarea independenței justiției de către Parlament, nu se poate considera că această recomandare este îndeplinită. Noul parlament, care și-a preluat mandatul la începutul anului 2021, și dezbaterile anunțate pe teme legate de justiție oferă Parlamentului un nou prilej de a pune în aplicare în mod corespunzător Codul de conduită al deputaților și senatorilor, astfel încât să asigure îndeplinirea obiectivului recomandării, respectiv respectarea independenței justiției.
Codul penal și Codul de procedură penală
Recomandarea din 2018: Înghețarea intrării în vigoare a modificărilor aduse Codului penal și Codului de procedură penală.
Recomandarea din 2018: Redeschiderea procesului de revizuire a Codului penal și a Codului de procedură penală, ținând seama pe deplin de necesitatea de a se asigura compatibilitatea cu dreptul UE și cu instrumentele internaționale de luptă împotriva corupției, precum și de recomandările formulate în cadrul MCV și de avizul Comisiei de la Veneția.
Recomandarea din 2017: Faza actuală a reformei Codului penal și a Codului de procedură penală ale României ar trebui încheiată, iar Parlamentul ar trebui să își pună în practică planurile de adoptare a modificărilor prezentate de guvern în 2016, după consultarea cu autoritățile judiciare.
Constatarea Comisiei: Aceste diferite măsuri înseamnă efectiv că s-a renunțat la modificările care au fost considerate în recomandări ca însemnând un regres față de situația anterioară. Se creează astfel premisele pentru demararea procesului de revizuire a Codului penal și a Codului de procedură penală în lumina deciziilor Curții Constituționale, ținându-se seama pe deplin de necesitatea compatibilității cu dreptul UE și cu instrumentele internaționale de luptă împotriva corupției, precum și de recomandările formulate în cadrul MCV și de avizul Comisiei de la Veneția. În prezent, autoritățile române iau măsuri pregătitoare în acest sens.
Procedura legislativă în domeniul MCV
Recomandarea MCV din 2017: În vederea îmbunătățirii în continuare a transparenței și a predictibilității procesului legislativ, precum și pentru a consolida garanțiile interne în materie de ireversibilitate, Guvernul și Parlamentul ar trebui să asigure transparența totală și să țină seama în mod corespunzător de consultările cu autoritățile relevante și cu părțile interesate în cadrul procesului decizional și în activitatea legislativă legate de Codul penal și de Codul de procedură penală, de legile anticorupție, de legile în materie de integritate (incompatibilități, conflicte de interese, avere ilicită), de legile justiției (referitoare la organizarea sistemului justiției), precum și de Codul civil și Codul de procedură civilă, inspirându-se din transparența procesului decizional pusă în practică de guvern în 2016.
Constatarea Comisiei: Procedura legislativă aplicată pentru diferitele propuneri de reformă – privind SIIJ, privind legile justiției și, ulterior, privind Codul penal și Codul de procedură penală – reprezintă ocazia de a demonstra că se dă curs abordării sugerate în recomandare.
Executarea hotărârilor judecătorești de către administrația publică
Recomandarea MCV din 2017: Guvernul ar trebui să pună în practică un plan de acțiune corespunzător pentru a remedia chestiunea executării hotărârilor judecătorești și a aplicării de către administrația publică a jurisprudenței generate de instanțele judecătorești, inclusiv un mecanism care să furnizeze statistici fiabile care să permită monitorizarea pe viitor. Ar trebui, totodată, elaborat un sistem de monitorizare internă care să implice Consiliul Superior al Magistraturii și Curtea de Conturi pentru a se asigura punerea corectă în aplicare a planului de acțiune.
Constatarea Comisiei: De la ultimul raport, nu s-au făcut noi progrese semnificative în sensul punerii în aplicare a acestei recomandări.
Consiliul de Management Strategic și Planul de acțiune pentru implementarea Strategiei pentru dezvoltarea sistemului judiciar
Recomandarea MCV din 2017: Conducerea strategică a sistemului judiciar, respectiv ministrul justiției, Consiliul Superior al Magistraturii, Înalta Curte de Justiție și Casație și procurorul-general, ar trebui să asigure punerea în aplicare a planului de acțiune astfel cum a fost adoptat și să pună în practică o raportare publică periodică cu privire la punerea în aplicare a acestuia, inclusiv soluții la problemele reprezentate de numărul redus de grefieri, volumul de muncă excesiv și întârzierile în redactarea motivărilor hotărârilor.
Constatarea Comisiei: O nouă viziune și o nouă strategie pentru o dezvoltare eficace și durabilă a sistemului judiciar în următorii ani vor fi o completare importantă a cadrului juridic revizuit prin legile justiției. Acestea ar permite Consiliului de Management Strategic să devină un forum activ, în măsură să răspundă principalelor întrebări strategice relevante pentru sistemul judiciar, să acționeze în vederea obținerii consensului și să consolideze încrederea între principalele instituții judiciare și guvernamentale. Acesta ar fi un pas important pentru a demonstra că există structuri durabile, în măsură să continue reforma după încheierea MCV.
Transparența și răspunderea Consiliului Superior al Magistraturii
Recomandarea MCV din 2017: Noul Consiliu Superior al Magistraturii ar trebui să elaboreze un program colectiv pentru mandatul său, care să includă măsuri de promovare a transparenței și a responsabilizării. Acest program ar trebui să includă o strategie orientată către exterior, cu reuniuni deschise periodice cu adunările judecătorilor și procurorilor la toate nivelurile, precum și cu societatea civilă și cu organizațiile profesionale, precum și organizarea unor discuții privind rapoartele anuale în cadrul adunărilor generale ale instanțelor și ale parchetelor.
Constatarea Comisiei: Persistă preocupările privind capacitatea de acțiune și răspunderea CSM exprimate în rapoartele MCV din 2018 și 2019. Tonul mai consensual pe care l-a avut conducerea CSM anul acesta va contribui la restabilirea încrederii și a unității în cadrul sistemului judiciar și va permite CSM să își îndeplinească rolul stabilit în recomandare și în obiectivul de referință 1.
Inspecția Judiciară
Recomandarea MCV din 2018: Numirea imediată, de către Consiliul Superior al Magistraturii, a echipei interimare de conducere a Inspecției Judiciare și numirea, în termen de trei luni, prin concurs, a unei noi conduceri a Inspecției Judiciare.
Constatarea Comisiei: Deși s-a axat pe circumstanțele specifice de la momentul raportului din 2018, această recomandare se referă la preocupările importante cu privire la Inspecția Judiciară. Printre aceste preocupări s-au numărat recurența cu care au fost inițiate proceduri disciplinare împotriva magistraților care se opuneau în mod public direcției urmate de reforma sistemului judiciar și divulgările de documente în presă – care au fost utilizate apoi de politicieni pentru a ataca instituțiile judiciare – și prelungirea mandatului conducerii de către guvern. Aceste preocupări structurale nu au fost încă remediate, inclusiv în lumina recentei hotărâri a CJUE.
În prezent se înregistrează din nou progrese în ceea ce privește obiectivul de referință 1. Astfel cum se prevede în evaluarea detaliată a progreselor înregistrate cu privire la fiecare dintre recomandări, finalizarea amendamentelor la legile justiției, la Codul penal și la Codul de procedură penală, în conformitate cu recomandările, va fi esențială pentru măsurarea progreselor înregistrate în cadrul obiectivului de referință 1. Aceste legi sunt esențiale pentru găsirea unor soluții sustenabile pentru sistemul judiciar, iar progresele decisive vor avea un impact asupra evaluării multora dintre recomandări.
Vezi și Deputatul ALDE Steluța Cătăniciu a pierdut la CEDO procesul contra Agenției Naționale de Integritate
Obiectivul de referință 2: Cadrul de integritate și Agenția Națională de Integritate
S-a redus riscul de regres în ceea ce privește obiectivul de referință 2 identificat în 2019 ca urmare a modificărilor cadrului juridic privind integritatea. Există semne încurajatoare conform cărora noua legislatură ar putea stabili o cale clară către sustenabilitatea ANI și a cadrului legislativ privind integritatea și către îndeplinirea recomandării restante.
Punerea în aplicare a hotărârilor judecătorești referitoare la membrii Parlamentului
Recomandarea MCV din 2017: Parlamentul ar trebui să dea dovadă de transparență în procesul său decizional cu privire la acțiunile întreprinse în urma hotărârilor definitive și irevocabile având ca obiect incompatibilități, conflicte de interese și averi ilicite pronunțate împotriva membrilor săi.
Constatarea Comisiei: Experiența din legislatura anterioară pune sub semnul întrebării îndeplinirea acestei recomandări. Noua cooperare proactivă din cadrul noului Parlament ar putea reprezenta un moment de cotitură în ceea ce privește punerea în aplicare a legilor în materie de integritate și a hotărârilor judecătorești definitive referitoare la parlamentari. O abordare similară atunci când se invocă noi cazuri de incompatibilitate sau de conflicte de interese în ceea ce privește parlamentarii care își exercită mandatul ar duce la îndeplinirea acestei recomandări.
S-a redus riscul de regres în ceea ce privește obiectivul de referință 2 identificat în 2019 ca urmare a modificărilor cadrului juridic privind integritatea. Există semne încurajatoare conform cărora noua legislatură ar putea stabili o cale clară către sustenabilitatea ANI și a cadrului legislativ privind integritatea și către îndeplinirea recomandării restante.
Vezi și Stelian Ion: sunt asumate „ferm” eforturi „fără precedent” în combaterea corupţiei
Obiectul de referință 3: Combaterea corupției la nivel înalt
Direcția Națională Anticorupție și lupta împotriva corupției la nivel înalt
Constatarea Comisiei: Deși acțiunile conducerii DNA și ale guvernului care îi acordă sprijin au îmbunătățit situația, există în continuare unele provocări importante în ceea ce privește sustenabilitatea bunei funcționări a DNA și ireversibilitatea luptei împotriva corupției. Intențiile guvernului de a modifica atât legile justiției, cât și Codul penal și Codul de procedură penală vor fi pași importanți pentru a se asigura o bază mai solidă pentru activitatea de combatere a corupției la nivel înalt.
Ridicarea imunității parlamentarilor
Recomandarea MCV din 2017: Adoptarea unor criterii obiective pentru luarea și motivarea deciziilor de ridicare a imunității parlamentarilor pentru a se asigura faptul că imunitatea nu este folosită pentru a se evita cercetarea și urmărirea penală a infracțiunilor de corupție. De asemenea, guvernul ar putea avea în vedere modificarea legii pentru a limita imunitatea miniștrilor la perioada mandatului. Aceste măsuri ar putea fi luate cu ajutorul Comisiei de la Veneția și al GRECO. Parlamentul ar trebui să instituie un sistem de raportare periodică referitor la deciziile adoptate de camerele sale cu privire la solicitările de ridicare a imunității și ar putea organiza o dezbatere publică astfel încât Consiliul Superior al Magistraturii și societatea civilă să poată reacționa.
Constatarea Comisiei: Abordarea din Parlament a evoluat într-o direcție pozitivă, iar continuarea eforturilor în ambele camere ar permite o reevaluare a îndeplinirii recomandării.
Situația în ceea ce privește obiectivul de referință 3 s-a îmbunătățit de la ultima evaluare efectuată în 2019. Finalizarea reformelor menționate mai sus, atât reforma legilor justiției, inclusiv desființarea SIJ, cât și reforma Codului penal și a Codului de procedură penală, va fi un pas important către îndeplinirea obiectivului de referință.
Obiectivul de referință 4: Combaterea corupției la toate nivelurile
Strategia națională anticorupție
Recomandarea MCV din 2017: Continuarea punerii în aplicare a Strategiei naționale anticorupție, cu respectarea termenelor stabilite de Guvern în august 2016. Ministrul justiției ar trebui să instituie un sistem de raportare cu privire la punerea în aplicare efectivă a Strategiei naționale anticorupție (inclusiv cu privire la statisticile referitoare la incidentele de integritate din administrația publică, detalii privind procedurile disciplinare și sancțiunile și informații referitoare la măsurile structurale aplicate în domeniile vulnerabile).
Constatarea Comisiei: Pe scurt, sunt necesare eforturi suplimentare cu privire la strategia națională anticorupție pentru a se asigura o punere în aplicare eficace și intensificarea prevenirii și combaterii corupției în domeniile vulnerabile și la nivel local. Evaluările strategiei și angajamentul politic ferm vor asigura baza necesară pentru a putea evalua progresele în cadrul mecanismului privind statul de drept.
Progresele în ceea ce privește obiectivul de referință 4 ar putea fi accelerate și consolidate prin elaborarea noii strategii anticorupție pentru perioada 2021-2025 și printr-un angajament ferm de a transpune prioritățile politice în acțiuni concrete pe teren, inclusiv în domeniile vulnerabile și la nivel local.
